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居民入境限制


不論基於任何原因,對一個國家的國民或一個地區的居民作出入境限制總是充滿爭議的。事實上,當一名具有公民、國民或具有與國民同等地位的居民,被所屬國家或地區限制入境時,還有甚麼地方會接收他呢?有幸於多項國際性規定的貢獻,現時無國籍的人士已經非常罕見了。


根據澳門特別行政區(以下稱「澳門特區」)衛生局於2021年10月發佈的第171/A/SS/2021號公告,所有在澳門特區居住、工作或以澳門特區為生活中心的人士,一但在澳門特區以外逗留期間不幸感染新冠病毒,均被阻止進入澳門特區。使用「不幸」一詞是因為他們當中極少是自願感染病毒的。
上述公告規定,曾感染新冠病毒的人士,於發病或首次新冠病毒檢測陽性至少2個月後並須取得新冠病毒肺炎痊癒證明,方可登上前來澳門的民用飛機。這些要求並不排除其他防疫要求,包括衛生局的防疫要求。

仔細閱讀該公告後會引出不少問題,包括形式上和實質上的問題。
事實上,在第13/2009號法律所列明的規範類型中並未有規定 「公告」此類規範性文件。根據《傳染病防治法》 第24條之規定,行政長官有權限(可予授權之權限)透過在《澳門特別行政區公報》上公佈的批示,決定適用或宣佈解除全部或部分特別措施。不論如何,現正分析的「公告」,據我們所理解,不但未有採用批示的形式,亦沒有在《澳門特別行政區公報》上公佈,後者屬經第20/2021號法律修改之第3/1999號法律第5條規定之生效要件及產生法律效力的條件。

在實質方面,科學研究認為疫苗的最大好處之一便是減輕感染新冠病毒的症狀。已證實的是,在那些疫苗接種率已達到80%至90%的國家內,大部分感染上新冠病毒的國民並沒有遭受因此而帶來之重症。因此,在理論上,一個人是有可能感染上新冠病毒但沒有顯示出任何症狀的。如是者,一個人基於沒有任何原因的情況下去做核酸檢測的機率亦會下降。那麼,似乎這類無症狀者只會是為了能登上回澳門的民用飛機而去進行核酸檢測。那麼,上述公告所指的2個月時間是否應從該測試開始起算?萬一這個人在進行核酸檢測時已痊癒呢?以上答案均未能於「於發病或首次新冠病毒檢測陽性至少2個月」 這一通用並簡要的規定內闡明。
另一方面,上述公告可被認為是依據《傳染病防治法》第10條和第12條而作出。該等規定考量到澳門特區當局可要求任何進出澳門特區邊境的人士申報其健康狀況,及有必要向澳門特區的航空器、船舶、車輛或其他交通工具上的負責人作出載有受感染或懷疑感染病者之通知(第10 條之情況),並可要求 「感染、懷疑感染傳染病的人或有受到傳染病感染危險的人」進行強制隔離措施、醫學觀察、醫學檢查或限制進行某種活動或從事某種職業(第14 條之情況)。我們可看到的是,衛生局頒佈的第171/A/SS/2021號公告中所依據的法律規定中,無一載明可阻止居民入境之可能性。同樣支持此一論點的還有《傳染病防治法》 第25條,當中明確規定一些限制進入澳門特區的措施,但這些措施只適用於非本地居民。在這方面得同時援引《澳門特別行政區基本法》第33條之規定,該條賦予澳門居民享有 「旅行和出入境」的自由。

《傳染病防治法》規定,在定出各項措施時應遵守必要、適度及與既定目標相符的原則。
關於必要性,在疫情肆虐全球確實是一個嚴重問題的情況下,限制因曾經染病而獲得免疫力的居民入境會對控制疫情有如此大的貢獻嗎?須知道該等居民仍必須接受28天的強制隔離,外加7天的自我健康管理。
適度原則貫穿於所有法律部門,限制性措施對所擬保障的利益應屬適度下採取。保護社區無疑是該措施的目的,但它是否與利益相稱呢?簡而言之,限制進入住宅及職業場所是保護社區的適度措施嗎?
關於所擬目標的適當性,一般認為沒有任何比接種疫苗更有效的方法來杜絕大型流行病。從這一個意義上,作為預防流行病為目的之措施而言,全民接種疫苗是一種相對適當及應予考慮的措施。

上述法律更指出不受歧視原則是作為採取措施的基石,按照該法律第26條之規定:「任何人不得因感染、懷疑感染傳染病或有受到傳染病感染危險而在就學、就業、選擇居所、取得服務等方面受到歧視」。然而,因居民感染了疾病而禁止他們入境,似乎違反了這一原則。
綜上而論,除了禁止居民進入澳門特區外,可能還有一些不那麼嚴重的防疫手段。此外,基於內容之重要性,「公告」 似乎不是防礙居民進入澳門的適當方式。

*力圖律師事務所的執業大律師華海倫

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